2001年8月我們走訪了美國(guó)環(huán)境保護(hù)局，了解環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定、審查、修改的管理過程，以及和科學(xué)技術(shù)的關(guān)系。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制訂和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致，任何一項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)都可影響千萬人的健康，同時(shí)執(zhí)行這樣的標(biāo)準(zhǔn)要使工礦企業(yè)花費(fèi)成千上萬的美元。因此，當(dāng)環(huán)境保護(hù)局準(zhǔn)備制定或改變一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，必須依賴于科學(xué)研究。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是制訂法律的依據(jù)，依靠最佳實(shí)用技術(shù)可以達(dá)到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境保護(hù)法規(guī)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)技術(shù)形成一個(gè)有機(jī)的整體。多年來的實(shí)踐說明，這種模式有可操作性，是行之有效的。

　　1.美國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定過程

　　八十年代，美國(guó)環(huán)保局長(zhǎng)提出了有關(guān)顆粒物排放的國(guó)家大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作重大修改的建議，由不考慮粒度的總懸浮顆粒物改為廣為人知的對(duì)人體健康更為有害的可吸入顆粒物。這不是任何瞬時(shí)決定的結(jié)果，而是一個(gè)8年前，便開始了的復(fù)雜的、長(zhǎng)期研究過程的結(jié)果。

　　修改一項(xiàng)國(guó)家大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的程序包括五個(gè)主要步驟：

　�。�1）將有關(guān)的科學(xué)資料匯總進(jìn)規(guī)范文件中；

　�。�2）對(duì)報(bào)告中規(guī)范文件資料的評(píng)價(jià)；

　�。�3）清潔空氣科學(xué)顧問的建設(shè)；

　�。�4）在《聯(lián)邦年鑒》上發(fā)表新提出的標(biāo)準(zhǔn)；

　�。�5）最終標(biāo)準(zhǔn)的公布。

　　整個(gè)過程是極為復(fù)雜的。顆粒物標(biāo)準(zhǔn)的修訂凝結(jié)了數(shù)十個(gè)環(huán)境保護(hù)局的機(jī)構(gòu)與試驗(yàn)室、數(shù)百名科學(xué)家與數(shù)千名研究者總共近3000余人的心血與智慧。

　　2.美國(guó)制定排放限值和標(biāo)準(zhǔn)的法律依據(jù)

　　美國(guó)的《聯(lián)邦水污染控制法修正案》提出了實(shí)施聯(lián)邦水污染控制的規(guī)劃要求，實(shí)施全國(guó)污染物排放消除系統(tǒng)（NPDES）的許可證制度，控制污染源直接向自然水體排放，達(dá)到恢復(fù)和保持全國(guó)水體的化學(xué)、物理和生物完整性目標(biāo)。確定污染源的排放限值和標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)施NPDES許可證制度的最重要的工作內(nèi)容，對(duì)此，該法規(guī)制定了排放限值的制定原則，以及廢水排放源達(dá)到排放限值的日期。根據(jù)該法提出的計(jì)劃，所有向自然水體排放廢水的污染源（直接排放源）必須分步達(dá)到依據(jù)現(xiàn)有最佳實(shí)用技術(shù)（BPT）制訂的排放限值，和依據(jù)現(xiàn)有最佳經(jīng)濟(jì)可行技術(shù)（BAT）制訂的污染源實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)（NSPS）。對(duì)于向公共污水處理廠排放的污染源，法律要求通過城市污水處理廠實(shí)施污染源預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)加以控制。

　　美國(guó)環(huán)保局據(jù)此設(shè)置了專門機(jī)構(gòu)開始排放限值準(zhǔn)則（ELGS）的編制工作。環(huán)境保護(hù)局編制的排放限值準(zhǔn)則主要是為不同工業(yè)行業(yè)規(guī)定限制各種污染物排放限值和標(biāo)準(zhǔn)。它是根據(jù)不同工業(yè)行業(yè)加工工藝、污染物種類及發(fā)生量、廢水排放特性等主要因素，以不同處理技術(shù)水平為依據(jù)制定的排放限值和標(biāo)準(zhǔn)，由環(huán)境保護(hù)局依法頒布后成為法規(guī)，具有法律效力，各方都必須遵照?qǐng)?zhí)行。

　　1977年12月，美國(guó)總統(tǒng)簽署了《清潔水法》（經(jīng)修訂過的聯(lián)邦水污染控制法），該法針對(duì)環(huán)境保護(hù)局在制訂和實(shí)施ELS過程中存在的問題，對(duì)原法中部分規(guī)定又作了下列幾方面的調(diào)整和補(bǔ)充。

　　進(jìn)入九十年代，環(huán)境保護(hù)局在編制排放限值和標(biāo)準(zhǔn)過程中，特別是提出排放限值和標(biāo)準(zhǔn)草案后，必須依法征求公眾意見，包括舉行各種聽證會(huì)，乃至在各方意見無法取得一致時(shí)進(jìn)行訴訟，由法院做出裁決。例如環(huán)境保護(hù)局制定出紡織工業(yè)的最佳實(shí)用技術(shù)和最佳經(jīng)濟(jì)可行技術(shù)排放限值和污染源實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)編織制造協(xié)會(huì)對(duì)此表示不滿，向法院提出訴訟，法院裁決除最佳實(shí)用技術(shù)外，對(duì)于其余要求環(huán)境保護(hù)局再作進(jìn)一步的工作。環(huán)境保護(hù)局最終頒布的排放限值和標(biāo)準(zhǔn)必須載入聯(lián)邦法規(guī)登記才具有法律效力，否則只能是行政管理規(guī)定，在法規(guī)上無約束力。與此同時(shí)，環(huán)境保護(hù)局必須提出排放限值和標(biāo)準(zhǔn)的編制文件（相當(dāng)于編制說明）。說明法律依據(jù)，行業(yè)概況，確定排放限值和標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)依據(jù)，費(fèi)用分析，以及其它非水質(zhì)影響（如空氣污染、污泥產(chǎn)生量、能源消耗等）。

　　依據(jù)《清潔水法》的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)局對(duì)制訂的排放限值和標(biāo)準(zhǔn)，可根據(jù)實(shí)施過程中污染物的消減程度作必要的調(diào)整，工業(yè)行業(yè)可對(duì)其實(shí)施的行業(yè)和子行業(yè)排放限值和標(biāo)準(zhǔn)提出修正要求。

　　排放限值和標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容

　　環(huán)境保護(hù)局編制排放限值和標(biāo)準(zhǔn)以不同工業(yè)行業(yè)為對(duì)象。美國(guó)對(duì)現(xiàn)行工業(yè)雖有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)分類。但這種分類并未考慮工業(yè)排污特性，對(duì)編制排放限值和標(biāo)準(zhǔn)并不完全適用。例如有機(jī)和無機(jī)化工同屬化工這一類，而這兩類化工的排污特性各異，也難以按一類編制排放限值和標(biāo)準(zhǔn)。為此，環(huán)境保護(hù)局在編制排放限值和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)將工業(yè)行業(yè)分為49類（見表1）。

　　各行業(yè)的各種排放限值和標(biāo)準(zhǔn)一般分期分批提出，有的先提出最佳實(shí)用技術(shù)排放限值，然后是最佳經(jīng)濟(jì)可行技術(shù)限值。也有的行業(yè)先提出所屬部分子行業(yè)的排放限值和標(biāo)準(zhǔn)，其余子行業(yè)的排放限值和標(biāo)準(zhǔn)陸續(xù)制定，逐步使之完善。

　　環(huán)境保護(hù)局編制各工業(yè)行業(yè)排放限值和標(biāo)準(zhǔn)的主要步驟及內(nèi)容基本一致，雖在具體作法上根據(jù)各行業(yè)的特點(diǎn)會(huì)有所不同。

　　收集和分析各種有關(guān)數(shù)據(jù)和資料

　　這是編制排放限值和標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)，是一項(xiàng)極其重要的基礎(chǔ)性工作，內(nèi)容包括收集和分析現(xiàn)有數(shù)據(jù)和資料，制訂工廠采樣分析計(jì)劃以獲得必需的數(shù)據(jù)，完成這次工作要花費(fèi)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間和相當(dāng)高的費(fèi)用，任務(wù)相當(dāng)繁重。

　  推行排污權(quán)交易

  　 1990年，美國(guó)國(guó)會(huì)修改了“清潔空氣法”，對(duì)造成全美酸雨的二氧化硫和氧化確定了一個(gè)全國(guó)指標(biāo)，然后環(huán)保局在全美大發(fā)電廠中分配這些排放指標(biāo)（也稱排放信用）。各大公司之間可以買賣這些排放指標(biāo)。

  　 美國(guó)政府沒有告訴這些大電力公司如何減少二氧化硫和氧化氮的排放量，而是只規(guī)定了一個(gè)量化標(biāo)準(zhǔn)，讓市場(chǎng)去決定怎樣達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)。這樣，在環(huán)保局的規(guī)劃下，排放二氧化硫過多的電力公司只能有幾種選擇：或者改換成天然氣；或者使用排放物較少的新技術(shù)；或者向其他電力公司買多余的排放指標(biāo)。

  　 這種做法使排污較少的電力公司大為受益，他們甚至可以利用出售多余的排放權(quán)，來做為使用新技術(shù)或更換燃料所需的費(fèi)用。愛迪生電力公司估計(jì)為滿足對(duì)酸雨的控制標(biāo)準(zhǔn)，該公司將投資74億美元用于治理，但由于多次出售排放指標(biāo)，10年后，據(jù)公司專家計(jì)算，他們的實(shí)際花費(fèi)僅為8.7億美元。

  　 我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境保護(hù)法律體系中的重要組成部分，是環(huán)境保護(hù)執(zhí)法和管理工作的技術(shù)依據(jù)。1973年我國(guó)誕生了第一部綜合性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)———《工作“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》。截止1999年9月13日，我國(guó)歷年共發(fā)布并實(shí)施的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)430項(xiàng)，其中國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)364項(xiàng)，（包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)12項(xiàng)，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)81項(xiàng)，環(huán)境監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)230項(xiàng)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)樣品標(biāo)準(zhǔn)29項(xiàng)，環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)12項(xiàng)），行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)性質(zhì)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局標(biāo)準(zhǔn)66項(xiàng)。

  　 經(jīng)過20年的努力，我國(guó)已經(jīng)初步形成了具有中國(guó)特色的環(huán)境保護(hù)法律體系，它是中國(guó)社會(huì)主義法律體系中的一個(gè)重要組成部分。

  　 標(biāo)準(zhǔn)是通過特定形式對(duì)重復(fù)性事物和概念所做的統(tǒng)一規(guī)定，有政府機(jī)關(guān)制定的標(biāo)準(zhǔn)也有民間組織和行業(yè)企業(yè)制定的標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、方法標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)樣品標(biāo)準(zhǔn)等五大類。目前我國(guó)出版的法規(guī)匯編，大都不把標(biāo)準(zhǔn)列入其中；即使列入也大都將法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)分開。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法，是指調(diào)整因環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)而發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱；是有關(guān)制定、實(shí)施、管理環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)。它包括各種法規(guī)中有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的條文，以及有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的專門法規(guī)。從上述三個(gè)概念可知，在我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)工作和立法工作中，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境法或環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法具有如下區(qū)別：第一，制定的機(jī)關(guān)不同。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門雖然可以制定有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的行政規(guī)章，但這種行政規(guī)章的效力級(jí)別處于法規(guī)體系中的最低級(jí)，并且不得與法律、法規(guī)相抵觸。第二，制定程序和方式不同。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)按制定標(biāo)準(zhǔn)的特定程序制定，編制環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的主要人員是環(huán)境科學(xué)技術(shù)專家，制定方式是進(jìn)行科學(xué)技術(shù)研究、調(diào)查和試驗(yàn)。環(huán)境法或環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法則按立法方式制定。第三，強(qiáng)制力不同。環(huán)境法或環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法本身具有強(qiáng)制性，不必依賴環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)文件給它強(qiáng)制力。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)有的屬于指導(dǎo)性、推薦性標(biāo)準(zhǔn)，有的屬于指令性、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，并且環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性是由法律、法規(guī)賦予的。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定程序和必須依據(jù)的政策，應(yīng)由環(huán)境法或環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)定。例如，美國(guó)《1970年大氣凈化法》第三12條，對(duì)美國(guó)國(guó)家環(huán)保局制定大氣污染物國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了如下程序：必須在《1970年大氣凈化法修正案》生效日以后90天內(nèi)公布一份大氣污染物清單；公布清單之后的180天內(nèi)公布污染物排放標(biāo)準(zhǔn)草案；在公布草案后30天內(nèi)舉行公眾意見聽證會(huì)；在召開聽證會(huì)后180天內(nèi)制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用對(duì)象和法律效力，應(yīng)由環(huán)境法或環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)定。例如，某項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)還是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，某種排污行為是否應(yīng)由環(huán)境法或環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)定。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定既環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法結(jié)合在一起，共同形成環(huán)境法體系中一個(gè)獨(dú)立的、特殊的、重要的組成部分。如果沒有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)就不可能進(jìn)入環(huán)境法體系。如果沒有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法就是沒有內(nèi)容的、空洞的、無用的法律條文。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)雖然不是所有環(huán)境法律規(guī)范的必要組成部分，但卻是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律規(guī)范的必要組成部分。例如，如果沒有水溫的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，那么《海洋環(huán)境保護(hù)法》第22條關(guān)于“向海域排放含熱廢水，應(yīng)當(dāng)采取措施，保證鄰近的漁業(yè)水域的水溫符合國(guó)家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定就是沒有內(nèi)容的、無用的法律條文。

 　 《環(huán)境噪聲污染防治法》中有許多條款涉及到環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，如果沒有具體的環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)這些規(guī)定便難以實(shí)施。雖然我國(guó)已經(jīng)頒發(fā)了一些環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)，但仍有一些急需的環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)沒有發(fā)布。如營(yíng)業(yè)性文化娛樂場(chǎng)所環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)、商業(yè)設(shè)施環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)等特別是產(chǎn)品環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)更是嚴(yán)重缺乏，比如高樓層的各種水泵發(fā)出的噪聲就引發(fā)了許多噪聲污染糾紛。另外，為了與《環(huán)境噪聲污染防治法》的規(guī)定相協(xié)調(diào)，有些噪聲標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)加以修改。比如，《城市區(qū)域環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)》中缺乏對(duì)居民生活影響較大的低頻穩(wěn)噪聲適用同一限值，必然出現(xiàn)許多居民無法正常生活但監(jiān)測(cè)卻不超標(biāo)的現(xiàn)象。

  　 近兩年來，國(guó)家環(huán)�？偩窒嗬^與國(guó)家科技部、國(guó)家機(jī)械局、國(guó)家輕工業(yè)局、建設(shè)部聯(lián)合，分別發(fā)布了《機(jī)動(dòng)車排氣污染防治技術(shù)政策》、《草漿造紙廢水污染防治技術(shù)政策》、《城市生活污水處理及防治技術(shù)政策》、《城市垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》。關(guān)于二氧化硫、有毒有害廢物等污染防治技術(shù)政策正在組織制訂中。

  　 紡織行業(yè)是我國(guó)排放工業(yè)廢水量較大的部門之一，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，每年排放廢水量達(dá)9億多噸，為我國(guó)工業(yè)廢水排放量的第六位，其中印染廢水排放量占紡織工業(yè)廢水排放量的80％，是我國(guó)排放廢水和污染物量較大的行業(yè)之一。該技術(shù)下策包括總則、清潔生產(chǎn)工藝、廢水治理及污染防治、鼓勵(lì)的生產(chǎn)工藝和技術(shù)等內(nèi)容。它的編制將國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策和行業(yè)技術(shù)發(fā)展政策融合在一起，體現(xiàn)了工業(yè)污染全過程控制、推行清潔生產(chǎn)和末端治理相結(jié)合的原則。傳統(tǒng)煤炭開采和利用方式已是世人皆知，由此造成的煤炭資源浪費(fèi)和環(huán)境污染日益突出。煤炭地下氣化就是將處于地下的煤炭進(jìn)行有控制的燃燒，通過對(duì)煤的熱化學(xué)作用產(chǎn)生可燃?xì)怏w的過程。它集建井、采煤、氣化三大工藝為一體，拋棄了龐大笨重的采煤設(shè)備和地面氣化設(shè)備，實(shí)現(xiàn)了井下無人無設(shè)備生產(chǎn)煤氣，變傳統(tǒng)的物理采煤為化學(xué)采煤，是多學(xué)科開發(fā)清潔能源和化工原料氣的高新技術(shù)。經(jīng)過有關(guān)專家的經(jīng)濟(jì)評(píng)估，新汶礦業(yè)集團(tuán)煤炭地下氣化水煤氣成本為0.1932元/M3，根根據(jù)市場(chǎng)調(diào)查情況，水煤氣價(jià)格可按0.50元/M3計(jì)算，該項(xiàng)目在正常年份時(shí)，年獲利稅537萬元，利潤(rùn)466萬元，投資利率為26.17％，投資回收期為3.8年。由此可見，煤炭地下氣化具有投資省、工期短、用人少、效率高、成本低的優(yōu)點(diǎn)。除供應(yīng)民用工業(yè)外，還可用煤氣發(fā)電，為化工行業(yè)提供原料，進(jìn)一步發(fā)展煤化工產(chǎn)業(yè)。如果用來制造氫氣、甲醇等高價(jià)值燃料和化工產(chǎn)品，可贏得更大的利潤(rùn)。煤炭地下氣化技術(shù)推廣應(yīng)用，將在一定程度上挽救傳統(tǒng)煤炭挖掘業(yè)作為“夕陽工業(yè)”的頹勢(shì)，并為它注入“朝陽工業(yè)”的生機(jī)和活力，使煤炭這一初級(jí)能源在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的“雙贏”選擇中再展風(fēng)采。

 　 北京市環(huán)保局的測(cè)試結(jié)果表明，煙煤制成的型煤硫分為0.69％。所排放的粉塵濃度57mg/m3，SO2濃度365mg/m3.上述指標(biāo)達(dá)到或明顯好于北京市1998年最新標(biāo)準(zhǔn)中一類地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。利用型煤的另一好處是，燃燒后，不是將硫排放出去，而是將其固定下來，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境治理的鏈?zhǔn)綑C(jī)制。對(duì)煤炭中硫的污染防治，不可能單靠生產(chǎn)環(huán)節(jié)解決。僅從貨源上采用優(yōu)質(zhì)煤的做法，只能是眼前的應(yīng)急措施，而且總體效果也很有限。國(guó)家應(yīng)加快高效、低成本煙氣脫硫新技術(shù)的開發(fā)和國(guó)產(chǎn)化進(jìn)程，并對(duì)煤中硫的污染防治建立全局性鏈?zhǔn)綑C(jī)制。