|
既然政府、廠家和消費者無法在實體標準上取得一致意見，那么，一個可行的辦法就是要建立一種合理的程序，以制定過程的形式合理性來保證標準的實質合理性 3月26日，衛(wèi)生部頒布了乳品安全國家標準，該標準自今年6月1日開始施行。與以往不同的是，這個新標準并沒有提升相關的技術標準，反而是降低了幾個關鍵的指標：在生乳標準中，乳蛋白含量從1986年的每100克生乳蛋白質含量不低于2.95%降到了2.8%，菌落總數(shù)則從2003年每毫升50萬調至200萬。 由于此前的乳品安全國家標準已和國際標準有很大差距，而新國標則在本來已經很低的標準之上一降再降，新國標于是就被冠以“中國奶業(yè)倒退標志”的帽子，成為乳制品業(yè)和公共界熱議的話題。 自三聚氰胺事件以后，恢復公眾對乳制品的安全信心成為乳制品業(yè)的當務之急，而制定新的乳品安全標準，成了有關部門最為重要的一項內容。衛(wèi)生部對此次國標制定不可謂不重視，用他們的話說，新的乳品安全標準是“衛(wèi)生部牽頭，會同農業(yè)部、中國乳制品工業(yè)協(xié)會、中國奶業(yè)協(xié)會等單位，并由各部門推薦的70多名不同領域專家組成專家組，經過一年半的討論后才正式頒布。” 不過，此次制定的乳制品國標并沒有得到產業(yè)界和消費者的認可。對于很多乳制品生產廠家來說，他們不理解此次國標制定為何會降低幾個關鍵指標，而在他們看來，這些指標幾乎任何廠家稍加努力就可以達到。就消費者而言，他們最為憤怒的則是：越來越低的乳品標準，是不是意味著產業(yè)界的利潤比消費者的健康更值得重視？ 到了這個地步，意味著乳品安全國家標準的制定已經淪為“雙輸”：眾多乳制品行業(yè)的從業(yè)者不滿，消費者也不滿。那么，這個雙輸?shù)木置媸侨绾涡纬赡�？如果對這個國標制定過程有所了解的話，就不難理解為什么會形成當下的局面了。 此次的乳品安全國家標準名義上是由衛(wèi)生部牽頭會同農業(yè)部、中國乳制品工業(yè)協(xié)會等單位的70多位不同領域的專家成立的專家組制定，但事實并非如此。據(jù)媒體報道，參與標準制定的企業(yè)代表只有伊利和蒙牛兩家，但這兩家企業(yè)是生產常溫奶，并非生產低溫巴氏奶的行家。由生產常溫奶的企業(yè)來主導乳制品的國標，那么其標準自然是傾向于常溫奶。而據(jù)乳制品業(yè)內人士的解釋，此次出臺的新國標，正是有利于伊利和蒙牛這樣的基地型乳企：因為這些基地型企業(yè)收購牛奶的半徑過大，鮮奶通常會存放在奶罐中1到2天甚至更久才被收購，只有較低的標準可以保證“合格”奶源的持續(xù)供應。而對于那些生產低溫奶的企業(yè)——如三元和光明，一般都在城市周邊有穩(wěn)定的規(guī)模化飼養(yǎng)基地，奶源質量并沒有問題。 在現(xiàn)代社會，標準非常重要，因為絕大多數(shù)消費者無法憑自己的知識和能力來判定一件產品或一項服務的品質。如果他們對產品的基本品質沒有把握，對其安全性沒有信任，那就會減少購買此類產品。而產品標準的出現(xiàn)，解決了這個問題。當市場中就某種產品和服務達成了標準之后，意味著消費者只要購買此類的產品或者服務都能滿足基本的安全，從而降低了消費者的甄別成本。 對廠家而言，標準的意義同樣非同小可，因為符合標準是其產品進入市場的前提條件。同時，不同的標準將對企業(yè)的生產經營行為帶來實質性影響。不同的標準往往意味著不同的投入成本，一般而言，標準越嚴厲，生產者所需要支付的合規(guī)成本就越高。由于各生產商自身的稟賦不盡相同，同一個標準對不同企業(yè)就會產生不一樣的影響，有些企業(yè)會從中受益，而有些企業(yè)卻可能因此失去市場。 尤為重要的是，在現(xiàn)代社會中，任何行為都不存在絕對安全的閥值，這意味著標準的制定并不僅僅是一個有關安全的技術性問題，而是一個利益博弈的過程。 為了保證該利益博弈的“費厄潑賴”，《中華人民共和國標準化法》也是煞費心思。一方面，從實質上規(guī)定制定標準應當是“技術上先進，經濟上合理”，如第9條規(guī)定“制定標準應當有利于合理利用國家資源，推廣科學技術成果，提高經濟效益，并符合使用要求，有利于產品的通用互換，做到技術上先進，經濟上合理�！蓖瑫r，為了保證實質目標的實現(xiàn)，還在形式上規(guī)定“制定標準應當發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、科學研究機構和學術團體的作用”，從而確保專業(yè)化。 但遺憾的是，《標準化法》的規(guī)定過于原則和抽象，在實際的操作過程中，并沒有相關程序來確保標準的形式合理性和實質合理性。因此，在標準制定過程中往往會發(fā)生幾個具有較強勢力的利益團體控制標準制定權，在標準的制定過程中輸入自己的利益訴求。這樣的例子并不鮮見，去年發(fā)生的電動摩托車標準的爭論就是一例：這個決定誰是自行車、誰是摩托車的標準，居然是由全國汽車標準化技術委員會摩托車分會單獨決定的，完全無視自行車協(xié)會的利益。也正是因為這個原因，相關國家標準招致了產業(yè)界和公共界的強烈反對，由此導致了《電動摩托車和電動輕便摩托車通用技術條件》等4項國家標準中涉及電動輕便摩托車的內容暫緩實施。
此次乳制品的國標制定，幾乎是上次電動摩托車國家標準的翻版�？梢灶A見到的是，今后類似的紛爭會越來越多。因此，建立一個既能夠保護消費者的利益，同時又不偏袒特殊利益集團的程序，已經成為制定標準的當務之急。 既然現(xiàn)代社會的標準制定充滿了利益之爭，政府、廠家和消費者無法在實體標準上取得一致意見，那么，一個可行的辦法就是要建立一種合理的程序，以制定過程的形式合理性來保證標準的實質合理性。筆者認為，這樣的一個程序，應當能夠回應當下標準制定過程中所產生的各方不一的聲音。具體來說，就是要建立一種由企業(yè)和消費者共同參與的機制。在這個過程中，需要制定的標準應該在行業(yè)內進行充分協(xié)商，兼顧不同企業(yè)利益，不應該讓標準成為被相關利益集團俘獲成為打壓競爭對手的工具。另一方面，在標準的制定過程中，要確保消費者的聲音得以體現(xiàn)，因為任何產品的成本最終是由消費者支付的，為此，必須防止該標準的成本過高從而給社會帶來巨額的成本支出，或者是過低的標準而不利于保護消費者的健康和安全。 （作者系上海金融與法律研究院執(zhí)行院長）
|