2005年2月28日下午，《中華人民共和國(guó)煤炭法》（以下簡(jiǎn)稱《煤炭法》）修訂工作啟動(dòng)會(huì)在國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)正式召開(kāi)。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)務(wù)院法制工作辦公室、國(guó)土資源部、國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局、中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)、煤炭信息研究院、中國(guó)煤炭地質(zhì)總局等相關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)同志參加了會(huì)議。國(guó)家發(fā)改委能源局向與會(huì)同志傳達(dá)了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于《煤炭法》修改的重要指示，通報(bào)了修訂工作籌備情況，并就修訂工作方案、修訂工作組的人員安排認(rèn)真聽(tīng)取了大家的意見(jiàn)，對(duì)下一步的工作提出了明確要求。

    國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源局副局長(zhǎng)、《煤炭法》修訂工作組組長(zhǎng)吳吟同志首先向與會(huì)同志傳達(dá)了黃菊副總理、曾培炎副總理以及國(guó)家發(fā)改委張國(guó)寶副主任關(guān)于《煤炭法》修訂工作的重要指示，吳吟同志指出，由于形勢(shì)的發(fā)展變化，1996年頒布的《煤炭法》已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前和今后長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)煤炭工業(yè)發(fā)展的需要，為此，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志批示由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)牽頭會(huì)同有關(guān)部門(mén)抓緊進(jìn)行《煤炭法》的修訂工作。吳吟同志就《煤炭法》修訂的重要性和必要性、修訂工作面臨的有利條件以及《煤炭法》修訂應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的指導(dǎo)思想和工作原則作了扼要說(shuō)明，并強(qiáng)調(diào)指出：《煤炭法》修訂是煤炭行業(yè)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的一件大事，關(guān)系到我國(guó)的能源供給和能源安全，牽涉到社會(huì)各界多行業(yè)、多部門(mén)和廣大人民群眾的切身利益。同時(shí)，煤炭法的修訂工作，還涉及到資源管理、安全生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)管理、環(huán)境保護(hù)以及其他方方面面的問(wèn)題，不是任何單獨(dú)一個(gè)部門(mén)所能做好的，吳吟同志希望各有關(guān)單位和部門(mén)密切協(xié)作，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，充分發(fā)揚(yáng)民主，集思廣益、群策群力，全力以赴做好修訂工作，向黨和人民獻(xiàn)上一份合格滿意的答卷。

一、《煤炭法》修訂的背景

    自建國(guó)以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)頒布了百余部與煤炭相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)上世紀(jì)九十年代我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，由煤炭部主持起草并于1996年8月29日經(jīng)第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第21次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)煤炭法》，該法的頒布實(shí)施，是我國(guó)煤炭行業(yè)發(fā)展走上規(guī)范化、法制化軌道的一個(gè)重要里程碑，該法實(shí)施九年來(lái)，對(duì)完善我國(guó)煤炭法律法規(guī)體系，合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)煤炭資源，規(guī)范煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，促進(jìn)和保障煤炭行業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要和積極的作用。但是，隨著我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，《煤炭法》頒布實(shí)施的社會(huì)背景已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，該法已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展和實(shí)際工作的需要，亟待修訂和完善。

    正如吳吟同志在《煤炭法》啟動(dòng)會(huì)上指出的那樣，由于現(xiàn)行《煤炭法》遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于形勢(shì)發(fā)展的需要，造成我國(guó)在煤炭資源管理、煤炭經(jīng)營(yíng)管理、煤礦安全生產(chǎn)等方面出現(xiàn)了一些列極為嚴(yán)重的問(wèn)題，就拿煤炭資源管理來(lái)說(shuō)，就存在一系列極為嚴(yán)重的問(wèn)題，比如對(duì)煤炭資源的開(kāi)發(fā)利用缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和合理配置、煤炭資源勘查程度低、煤炭行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻低、煤田開(kāi)發(fā)技術(shù)和設(shè)備整體上比較落后、煤炭礦業(yè)權(quán)設(shè)置和轉(zhuǎn)讓不合理、現(xiàn)有稅費(fèi)制度極不合理、煤炭資源有償使用原則尚未確立、對(duì)各種浪費(fèi)和破壞煤炭資源的行為以及資源管理過(guò)程中的違法行為制裁和打擊不力等一些列極為嚴(yán)重的問(wèn)題，造成了資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和破壞。此外，煤炭交易市場(chǎng)秩序混亂，煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域事故頻發(fā)，近期我國(guó)部分地區(qū)出現(xiàn)的能源短缺，更是引起了廣大人民群眾的強(qiáng)烈不滿，不僅是煤炭行業(yè)，社會(huì)各界都強(qiáng)烈要求完善煤炭立法，確保煤礦的安全生產(chǎn)，保障能源供給和能源安全，中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)此問(wèn)題也一直給予高度重視，作出一系列重要批示，可以說(shuō)，《煤炭法》修訂勢(shì)在必行、刻不容緩！

二、《煤炭法》修訂涉及的重大問(wèn)題：

    （一）煤炭資源管理部門(mén)出現(xiàn)重大調(diào)整

    自《煤炭法》頒布實(shí)施以來(lái)，煤炭資源管理部門(mén)發(fā)生重大變化。原有的煤炭主管部門(mén)煤炭部改成煤炭工業(yè)部繼而被撤銷(xiāo)，煤炭行業(yè)方方面面的管理職權(quán)和職能出現(xiàn)重大調(diào)整。

    從職權(quán)和職能劃分上，原有的煤炭部的職權(quán)分別轉(zhuǎn)由發(fā)改委、國(guó)土資源部、國(guó)家安監(jiān)總局等部門(mén)行使。

    從地方煤炭行業(yè)的管理來(lái)看，煤炭管理部門(mén)呈現(xiàn)出“因地制宜”、各行其是的局面。

    因此，在中央和地方上對(duì)煤炭行業(yè)的管理都沒(méi)有明確的職權(quán)和職能劃分，在一定程度上出現(xiàn)了混亂局面。煤炭工業(yè)管理可謂政出多門(mén)，帶來(lái)的弊端就是不利于煤礦企業(yè)的健康發(fā)展，煤礦企業(yè)疲于應(yīng)付檢查，煤礦企業(yè)在辦理有關(guān)手續(xù)時(shí)，各部門(mén)之間存在互相扯皮的現(xiàn)象，增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，大大影響了煤炭行業(yè)的改革和發(fā)展。對(duì)此，煤炭行業(yè)相關(guān)部門(mén)和煤炭企業(yè)反映強(qiáng)烈。

    （二）能源短缺，凸現(xiàn)煤炭資源的基礎(chǔ)地位和戰(zhàn)略意義

    我國(guó)是貧油少氣富煤的國(guó)家，除煤以外，其他的戰(zhàn)略性能源如石油、天然氣等資源相對(duì)貧乏。長(zhǎng)期以來(lái)，較為豐富的煤炭資源及其基礎(chǔ)性的地位，使得人們忽視了它的重要意義，導(dǎo)致了對(duì)煤炭資源的巨大浪費(fèi)及對(duì)煤炭行業(yè)的國(guó)家支持相對(duì)薄弱。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和對(duì)能源戰(zhàn)略安全保障要求的不斷提高，煤炭資源的基礎(chǔ)地位和戰(zhàn)略意義逐步被凸現(xiàn)出來(lái)，受到全社會(huì)和中央領(lǐng)導(dǎo)的極大關(guān)注。

    １．煤炭行業(yè)與其他能源行業(yè)如電力行業(yè)、石化行業(yè)等在資源價(jià)格、利潤(rùn)分配、政策扶持、協(xié)調(diào)發(fā)展等方面存在許多矛盾和問(wèn)題，需要政策法律的宏觀調(diào)控和統(tǒng)籌規(guī)劃。

    ２．我國(guó)急需建立完善的煤炭資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度。我國(guó)早已建立了石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度，以應(yīng)付我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和國(guó)家戰(zhàn)略對(duì)石油安全保障的要求。但是，我國(guó)煤炭資源卻缺乏一個(gè)有效的戰(zhàn)略保障。作為我國(guó)唯一的儲(chǔ)量豐富的戰(zhàn)略資源，缺乏煤炭資源的有效保障，我國(guó)的能源安全保障是脆弱的和不切實(shí)際的。近年來(lái)的“煤荒現(xiàn)象”深刻說(shuō)明了我國(guó)煤炭資源的管理和保障方面存在的巨大漏洞。因此，煤炭資源有充分的理由建立完備的戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度，以保障我國(guó)的能源安全。

    （三）煤炭資源浪費(fèi)和破壞嚴(yán)重，缺乏有效的規(guī)劃和資源利用制度

    搞好煤炭資源的合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)，根本上要解決好兩個(gè)問(wèn)題：合理規(guī)劃和有效利用。對(duì)此，需要進(jìn)一步做好我國(guó)煤炭資源的由宏觀到微觀、由中央到地方、由政府到企業(yè)、由基地到礦區(qū)的方方面面的規(guī)劃；要建立和完善我國(guó)煤炭資源的有償使用制度，要從規(guī)劃、勘查、建設(shè)、開(kāi)采、礦業(yè)權(quán)的設(shè)置和轉(zhuǎn)讓等各個(gè)環(huán)節(jié)，完善資源的稅費(fèi)制度和回收率的核定制度，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中“經(jīng)濟(jì)人”行為的本原上規(guī)范煤炭資源利用的各個(gè)主體及其行為，達(dá)到資源的有效利用。

    從管理制度上，要加強(qiáng)對(duì)煤炭資源開(kāi)發(fā)利用的采礦許可證、生產(chǎn)許可證、經(jīng)營(yíng)許可證等各種證照的發(fā)放、管理和核查，通過(guò)各種證照嚴(yán)格發(fā)放和管理，完善采礦權(quán)運(yùn)作、資源開(kāi)發(fā)利用和資源補(bǔ)償費(fèi)繳納等制度。

    （四）基于煤炭資源本身的特點(diǎn)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)的制度設(shè)計(jì)

    加大對(duì)礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的力度，造福于民，造福于子孫。探索并建立煤炭資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境監(jiān)察的工作程序和工作機(jī)制，建立煤炭資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目全過(guò)程環(huán)境監(jiān)管制度，推進(jìn)煤炭生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度化、法制化建設(shè)。對(duì)礦山治理和環(huán)境保護(hù)方面，特別是歷史遺留問(wèn)題應(yīng)統(tǒng)一制定政策，從成本中解決；對(duì)一些投入大的項(xiàng)目，如地表塌陷，可采取國(guó)家、企業(yè)共同出資的方式加以解決。

    煤炭行業(yè)都面臨著十分艱巨的礦井接續(xù)和企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)任務(wù)，而且需要大量的資金作保證。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，煤炭工業(yè)由于高投入、低產(chǎn)出，煤炭?jī)r(jià)格嚴(yán)重背離價(jià)值，煤價(jià)一直在低位徘徊，企業(yè)所提維簡(jiǎn)費(fèi)連維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)都很困難，基本上無(wú)積累，企業(yè)融資能力差，礦井接替能力緊張，多數(shù)煤礦靠超能力生產(chǎn)維持經(jīng)營(yíng)，當(dāng)資源枯竭、礦井報(bào)廢，礦井需要接替或企業(yè)需要轉(zhuǎn)產(chǎn)時(shí)，地方政府和煤炭企業(yè)投資能力有限，籌集資金則成為困擾煤炭行業(yè)發(fā)展的重大問(wèn)題。這將直接影響社會(huì)的穩(wěn)定�！睹禾糠ā返谌�十四條規(guī)定“國(guó)家建立煤礦企業(yè)積累煤礦衰老期轉(zhuǎn)產(chǎn)資金的制度”，這對(duì)從根本上減輕政府負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)煤炭工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展意義重大，但是到目前這項(xiàng)制度還沒(méi)有建立，有關(guān)政策也沒(méi)有出臺(tái)。應(yīng)通過(guò)立法來(lái)進(jìn)一步推動(dòng)這項(xiàng)制度的建立和實(shí)施，為煤炭工業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展，和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定大局奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

    （五）煤炭安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻，需要加強(qiáng)安全生產(chǎn)保障和煤炭行業(yè)從業(yè)人員的的培訓(xùn)和特殊保護(hù)

    去年以來(lái)，我國(guó)連續(xù)發(fā)生了幾起特大的煤礦安全事故，給國(guó)家和廣大人民群眾造成了巨大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。安全事故頻發(fā)，嚴(yán)重威脅人民的生產(chǎn)安全和生活安寧，煤炭行業(yè)作為高危行業(yè)，對(duì)安全保障有更高的要求，因此在《煤炭法》的修改過(guò)程中，需要著重體現(xiàn)對(duì)安全生產(chǎn)和職業(yè)健康的考慮和要求。

    同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)煤炭企業(yè)從業(yè)人員的培訓(xùn)，達(dá)不到要求不能上崗，應(yīng)由政府來(lái)監(jiān)督考核；通過(guò)法律法規(guī)，完善煤礦礦長(zhǎng)和特種作業(yè)人員資格證發(fā)放的條件、程序，進(jìn)一步明確煤炭工業(yè)管理部門(mén)煤礦礦長(zhǎng)和特種作業(yè)人員的培訓(xùn)與發(fā)證工作職能，提高煤礦從業(yè)人員素質(zhì)和煤礦整體管理水平。

    煤炭行業(yè)職工隊(duì)伍龐大，國(guó)家應(yīng)對(duì)這一特殊勞動(dòng)群體在法律、政策上給予特殊的保護(hù)。除強(qiáng)制企業(yè)按照國(guó)家規(guī)定為職工參加養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)，按時(shí)足額繳納保險(xiǎn)費(fèi)外，還應(yīng)逐步建立和完善煤礦井下職工意外傷害保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)等不同形式的補(bǔ)充保險(xiǎn)和煤礦企業(yè)職工職業(yè)病康復(fù)專項(xiàng)基金制度及職工互助共濟(jì)制度，形成資金來(lái)源多渠道，保障方式多層次，管理和服務(wù)專業(yè)化的社會(huì)保障體系。

三、《煤炭法》修訂的重大意義和要求

    煤炭法的修訂涉及到資源管理、開(kāi)發(fā)利用、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、職業(yè)健康等國(guó)煤炭行業(yè)方方面面的問(wèn)題，涉及到政府相關(guān)的多個(gè)部門(mén)、中央和地方、政府與企業(yè)等各個(gè)主體及其行為，是煤炭行業(yè)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的一件大事，關(guān)系到我國(guó)的能源供給和能源安全，牽涉到社會(huì)各界多行業(yè)、多部門(mén)和廣大人民群眾的切身利益。

    針對(duì)近年來(lái)煤炭行業(yè)出現(xiàn)的各種現(xiàn)象和提出的重大命題，需要全社會(huì)和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注支持，需要各個(gè)行業(yè)和有關(guān)部門(mén)的協(xié)同配合和密切協(xié)作，集思廣益、群策群力，才能做好《煤炭法》的修訂工作，為我國(guó)煤炭企業(yè)和全行業(yè)的發(fā)展服務(wù)，為煤炭行業(yè)數(shù)百萬(wàn)礦工的生命健康和生活發(fā)展負(fù)責(zé)，為我國(guó)的能源保障和能源安全提供堅(jiān)實(shí)的法律保障，為社會(huì)主義現(xiàn)代化和小康社會(huì)的建設(shè)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。