誰為食品安全最后“守門”？面對嚴(yán)峻現(xiàn)實尋求出路

　　自今年3月初“蘇丹紅”東窗事發(fā)，到蘇丹紅監(jiān)測的國家標(biāo)準(zhǔn)出臺并實施，前后一個月時間，中國政府監(jiān)管部門所表現(xiàn)出的工作效率之高，令世人矚目。與此同時，民眾持續(xù)許久的驚恐心理卻一時間難以平息和釋放，對食品安全依然擔(dān)心，甚至緊張。

　　在此背景下，4月23日下午，中共中央政治局專門進(jìn)行第41次集體學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)的主題為“我國農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化和食品安全問題研究”，表明食品安全問題吸引了最高決策層的目光。這一天，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測技術(shù)研究所葉志華研究員、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營養(yǎng)工程學(xué)院羅云波教授，為黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人講解了國內(nèi)外農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化和食品安全知識。

　　農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，是指根據(jù)市場需求，運用標(biāo)準(zhǔn)化的“統(tǒng)一、簡化、協(xié)調(diào)、選優(yōu)”原理，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全過程，制定并實施相關(guān)的系列標(biāo)準(zhǔn)，加速先進(jìn)農(nóng)業(yè)科技成果的推廣應(yīng)用，確保農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和安全。農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一項綜合性技術(shù)基礎(chǔ)工作，它要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遵從統(tǒng)一的生產(chǎn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一的生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范，統(tǒng)一的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并通過統(tǒng)一的手段實施監(jiān)測。

　　在歐美和日本等發(fā)達(dá)國家，農(nóng)業(yè)是以高度的標(biāo)準(zhǔn)化為基礎(chǔ)生產(chǎn)的。農(nóng)產(chǎn)品從新品種選育的區(qū)域試驗和特性試驗，到播種、收獲、加工整理、包裝上市，都有一套嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民種植農(nóng)作物，用什么品種、何時下種、何時施肥、施多少肥、何時采摘，都有嚴(yán)格的規(guī)定。上市出售的黃瓜，它的長短、粗細(xì)、彎細(xì)程度都必須符合標(biāo)準(zhǔn)。在日本，所有農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場前，都要按一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格篩選分級。魚蝦是以“條”為計量單位；梨、蘋果多以“只”為計量單位；大白菜、包菜以一棵、半棵標(biāo)價。在市場上，見不到以重量單位計價銷售的蔬菜、水果，等級外的農(nóng)產(chǎn)品是不允許進(jìn)入市場銷售的，而只是作為加工原料。

　　因此所謂“標(biāo)準(zhǔn)”，就是對重復(fù)性事物和概念所做的統(tǒng)一規(guī)定。它以科學(xué)、技術(shù)和實踐經(jīng)驗的綜合成果為基礎(chǔ)，經(jīng)有關(guān)方面協(xié)商一致，由主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，以特定的形式發(fā)布，作為共同遵守的準(zhǔn)則和依據(jù)。國際標(biāo)準(zhǔn)化組織對“標(biāo)準(zhǔn)化”的定義是：“在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、科學(xué)及管理等社會實踐中，對重復(fù)性事物和概念通過制訂、發(fā)布和實施標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到統(tǒng)一，以獲得最佳秩序和社會效益�！边@個過程在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動中的體現(xiàn)就是農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化。

　　農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化的目的是將農(nóng)業(yè)的科技成果和多年的生產(chǎn)實踐相結(jié)合，制訂成“文字簡明、通俗易懂、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、便于操作”的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)向農(nóng)民推廣，最終生產(chǎn)出質(zhì)優(yōu)、量多的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)市場，不但能使農(nóng)民增收，同時還能很好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。其內(nèi)涵就是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動要以市場為導(dǎo)向，建立健全規(guī)范化的工藝流程和衡量標(biāo)準(zhǔn)。

　　鑒于食品安全對于公眾健康、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會安定和國家形象都構(gòu)成重要影響，各國政府都積極采取應(yīng)對措施，有針對性地加強(qiáng)源頭治理、調(diào)整和完善食品安全管理體制、健全食品安全支撐體系。授課人之一的羅云波教授說，這次中央政治局“集體學(xué)習(xí)”提出了解決我國食品安全的新方向：將監(jiān)管關(guān)口前移，從農(nóng)田到餐桌，從農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化出發(fā)，保障和提高食品安全水平。

　　此次中共中央政治局集體學(xué)習(xí)透露了一個信息就是，中國決策高層清醒地意識到，實施農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，保障食品安全，不僅事關(guān)人民群眾切身利益，同時也是關(guān)系我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大任務(wù)。

　　“鄉(xiāng)土中國”遭遇“綠色壁壘”

　　正如費孝通先生早年所描述，幾千年的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明造就了“鄉(xiāng)土中國”。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)滿足于三畝地一頭牛，顯然不存在產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化問題；只有當(dāng)農(nóng)業(yè)依靠高科技支撐，按照工業(yè)化模式生產(chǎn)，才使標(biāo)準(zhǔn)化真正成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的標(biāo)志和基石。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展正是處在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過程中，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化成為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之途。

　　人們經(jīng)常會看到，盡管很多地方不養(yǎng)奶牛，祖祖輩輩不喝牛奶。但有一天“蒙牛”來了，祖祖輩輩沒見過奶牛的農(nóng)民養(yǎng)上奶牛了，也喝上牛奶了。這就是標(biāo)準(zhǔn)化的力量。

　　標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)和制度二合一的載體。實施農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，最終是要有效地提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)素質(zhì)。

　　事實上，不管你關(guān)注與否，農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化在中國的呼聲越來越高，步伐也在明顯加速。

　　建國50多年，中國最大的成就之一就是解決了全世界1/5人口的吃飯問題。可以說多少年來，上至決策者下到億萬勞動者，一直都在千方百計為農(nóng)產(chǎn)品總供給滿足總需求努力，始終向農(nóng)業(yè)的高產(chǎn)目標(biāo)奮進(jìn)，而質(zhì)量問題，則往往不受人們重視。

　　然而，隨著農(nóng)村改革的深入，農(nóng)民積極性迸發(fā)，農(nóng)業(yè)技術(shù)得到全面推廣，農(nóng)產(chǎn)品迅速實現(xiàn)大量的擴(kuò)張，此時，市場需求的多樣性、優(yōu)質(zhì)化和大量低質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給過剩的一系列深層次的矛盾和潛在的危機(jī)也一并悄然襲來。中國農(nóng)業(yè)迫切需要實現(xiàn)從數(shù)量型向質(zhì)量型的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變的方向也正是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的方向。而這種轉(zhuǎn)變，首先呼喚的就是農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化。

　　中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測研究所副所長錢永忠分析，長期的計劃經(jīng)濟(jì)模式，使人們很少考慮產(chǎn)品的市場問題，標(biāo)準(zhǔn)化的作用顯得無足輕重。而當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化已是發(fā)展大趨勢，作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和重要組成部分的農(nóng)業(yè)，同其他產(chǎn)業(yè)一樣，都將面臨兩個市場：從區(qū)域來看，是國內(nèi)市場和國外市場；從需求來看，是現(xiàn)實市場和潛在市場。

　　標(biāo)準(zhǔn)化正是打開這兩個市場的鑰匙。業(yè)內(nèi)專家更是認(rèn)為，目前我國農(nóng)產(chǎn)品拓展國際市場的最大障礙不是關(guān)稅，也不是知識產(chǎn)權(quán)，而是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

　　有足夠的例子來證明農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化的必要性：在國內(nèi)，北京、上海、杭州、南寧等大中城市相繼實行了農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度，對那些喂用過藥物、激素的水產(chǎn)品和畜禽，施用過禁用化肥、農(nóng)藥的農(nóng)作物亮起了“紅燈”；在國外，主要進(jìn)口國對我國農(nóng)產(chǎn)品大多設(shè)置“綠色壁壘”，檢驗手段逐漸提高，檢驗次數(shù)和項目明顯增加，發(fā)達(dá)國家對農(nóng)產(chǎn)品身份證的要求，就是看你的產(chǎn)品是不是符合“綠色”標(biāo)準(zhǔn)。

　　標(biāo)準(zhǔn)化最直接的動力自然要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)利益上。比如，在北方的某個地級市，每年蝦類出口創(chuàng)匯1.2億美元。其標(biāo)準(zhǔn)化要求相當(dāng)嚴(yán)格，規(guī)定蝦體長6厘米，色澤鮮亮，雙鉗對等，尾鉤緊環(huán)，每10只體重500 ± 5克。達(dá)標(biāo)蝦收購價每500克6元，封裝出口到美國就是2美元以上；而非標(biāo)準(zhǔn)蝦類收購價僅在1.2元至1.8元之間，在美國市場上更是賤如糟糠。

　　對于中國的大部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化之路前景廣闊，但也顯得異常崎嶇。

　　一邊是與工業(yè)化生產(chǎn)和市場緊密結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)化，一邊是大部分仍按老輩經(jīng)驗與土地打交道的農(nóng)民，如何使后者能掌握并利用前者開展農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，進(jìn)而為食品安全筑起一道保護(hù)屏障？

　　源頭治理重在立標(biāo)建制

　　食品安全問題已經(jīng)上升到公共安全的高度，但農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化和食品安全工作在中國并非一帆風(fēng)順，存在問題諸多，管理矛盾交錯。為此，將監(jiān)管重心前移，從源頭抓起成為治本之道。畢竟不管是直接進(jìn)口還是加工制作，食品的源頭都是農(nóng)業(yè)；按照一定標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)出合格農(nóng)產(chǎn)品，食品安全也就有了保障。如果源頭把握不好，再多的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，再多的投入，效果都不大，反而會造成人財物力的浪費。

　　在食品安全監(jiān)管問題上，容易出現(xiàn)“一個部門管不了、多個部門管不好”的情況。世界各國選擇不同的模式，有的采用單一部門管理的模式，政府設(shè)置獨立的食品安全管理機(jī)構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)食品安全事務(wù)；有的是多部門管理的模式，將食品安全管理職能分設(shè)在幾個政府部門，其中又有分類管理和分段管理的不同。

　　這些國家選擇的管理模式取決于本國的歷史傳統(tǒng)、基本國情和發(fā)展階段等因素。我國食品安全涉及面很廣，部門、種類、行業(yè)、企業(yè)都很多。為此，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營養(yǎng)工程學(xué)院羅云波教授建議，借鑒國際經(jīng)驗，我國食品安全管理應(yīng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相對集中，同時責(zé)任要明確，不要有灰色地帶，這樣既避免人力、機(jī)構(gòu)的重復(fù)和資源的浪費，又可以有效地落實責(zé)任制和責(zé)任追究制。

　　不同部門如何協(xié)調(diào)？羅云波建議說，我國設(shè)立國家食品藥品監(jiān)督管理局時，就希望這個機(jī)構(gòu)承擔(dān)起制定食品安全有關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督執(zhí)法和追究責(zé)任的職能。但由于現(xiàn)實多種因素的制約，食品藥品監(jiān)管局沒有把這個作用充分發(fā)揮出來。他進(jìn)一步建議，可以把食品藥品監(jiān)管局作為國務(wù)院協(xié)調(diào)委員會的工作部門，承擔(dān)制定法規(guī)、追究責(zé)任、監(jiān)督執(zhí)法和在不同部門責(zé)權(quán)爭執(zhí)時進(jìn)行協(xié)調(diào)的職能。

　　與此同時，在農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)上缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，使標(biāo)準(zhǔn)化工作長期受困并進(jìn)展遲緩。

　　國家標(biāo)準(zhǔn)委一位研究人員介紹，這突出表現(xiàn)在：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)交叉重復(fù)，技術(shù)指標(biāo)要求不一；產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和檢測方法不配套；標(biāo)準(zhǔn)實效性和可操作性差；適應(yīng)加工的農(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不完善；農(nóng)產(chǎn)品保鮮、貯藏、運輸標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量不足；農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全過程質(zhì)量控制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)空缺；食品添加劑、重金屬、農(nóng)藥、獸藥等有毒有害物質(zhì)的限量標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)不接軌等。僅以標(biāo)齡為例，我國農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)齡過長，10年以上的國家標(biāo)準(zhǔn)占37.7％，5至10年的國家標(biāo)準(zhǔn)占33.4％。按照規(guī)定，我國國家標(biāo)準(zhǔn)一般5年為一復(fù)審期，如此算來，我國國家農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中，70％以上超過復(fù)審期。

　　為了盡快建立統(tǒng)一、權(quán)威，與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展需要和國際市場變化，國家標(biāo)準(zhǔn)委已提出，在標(biāo)準(zhǔn)的制訂過程中，不僅要考慮其是否能適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)發(fā)展的需要，還要參照國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）及國外有關(guān)國家、區(qū)域組織已有的農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；不僅要考慮我國現(xiàn)實的國情，也要注意吸收發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)；不僅要規(guī)范制定標(biāo)準(zhǔn)的組織，而且要進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)定稿前的二次評審，即初審和終審；不僅要通過各種信息渠道搜集國際標(biāo)準(zhǔn)和國外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)國家的技術(shù)法規(guī)，而且要廣泛吸收先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)及農(nóng)副產(chǎn)品加工、包裝、貯運等符合國際貿(mào)易需要的標(biāo)準(zhǔn)。在標(biāo)準(zhǔn)制定后，還要適時適當(dāng)修改標(biāo)準(zhǔn)。

　　截至目前，中國共清理涉及可食用農(nóng)產(chǎn)品、加工食品國家標(biāo)準(zhǔn)1817項，廢止國家標(biāo)準(zhǔn)208項；清理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)2588項，廢止323項；同時，還對6949項地方標(biāo)準(zhǔn)和14萬多項食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了清理。至此，中國已完成了對食品標(biāo)準(zhǔn)的全部清理。國家質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)委將繼續(xù)加快標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作。到“十一五”末，解決標(biāo)準(zhǔn)老化問題，使中國食品標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)齡由現(xiàn)在的平均12年降低到4.5年，把食品標(biāo)準(zhǔn)的制修訂周期控制在2年之內(nèi)。

　　令人欣慰的是，我國農(nóng)產(chǎn)品及食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系框架已經(jīng)初成。據(jù)農(nóng)業(yè)部副部長范小建透露，目前我國已制定頒布農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全國家標(biāo)準(zhǔn)1281項，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)3272項，地方標(biāo)準(zhǔn)7000余項，另有加工食品國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)671項。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)已從新中國成立初期的農(nóng)作物種子、種畜禽標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展到涉及農(nóng)產(chǎn)品品種標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)地環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)加工技術(shù)規(guī)范、產(chǎn)品等分級、安全衛(wèi)生、包裝貯運等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的全過程。

　　與此同時，《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》于去年11月1日正式施行，從法律層面上將標(biāo)準(zhǔn)作為全程介入農(nóng)產(chǎn)品安全的核心內(nèi)容加以制訂和規(guī)范，確立了7項基本制度，即政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)業(yè)主管部門依法監(jiān)管，其他有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理體系、安全標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制實施制度、產(chǎn)地管理制度、包裝和標(biāo)識管理制度、監(jiān)督檢查制度、風(fēng)險分析評估制度和信息發(fā)布制度、違法行為責(zé)任追究制度等。

　　為老百姓筑起食品安全的最后防線，一些政策和制度也在積極推進(jìn)。

　　目前，國家標(biāo)準(zhǔn)委正在清理舊的、過時的食品法規(guī)；今年兩會期間200多名人大代表聯(lián)名上交提案，敦促盡快出臺《食品安全法》；而“蘇丹紅”事件，可能已促使《食品安全法》加入政府今年的工作日程。而蘇丹紅國家檢測標(biāo)準(zhǔn)的出臺，更被業(yè)內(nèi)人士評價為其意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一項標(biāo)準(zhǔn)的問世，它預(yù)示中國政府對食品安全保障問題，已進(jìn)入提供“系統(tǒng)性解決方案”的務(wù)實階段。除《食品安全法》起草進(jìn)程加快，“多個和尚無水吃”的食品監(jiān)管體系現(xiàn)狀也正在改變中。

　　另據(jù)權(quán)威人士披露，國家正在制定食品安全信息發(fā)布制度，規(guī)范食品安全事件發(fā)生后，政府如何及時發(fā)出正確聲音，引導(dǎo)公眾及貿(mào)易等行為。有評論認(rèn)為，由于現(xiàn)在信息渠道多樣化，人們關(guān)心的食品安全問題很容易被媒體放大，如果沒有權(quán)威的聲音出來說話，必然造成很多人的心理恐慌。比如，部分媒體對“多寶魚”事件的不公正報道，由于不負(fù)責(zé)任的媒體放大，結(jié)果造成我國經(jīng)濟(jì)損失40多億元。

　　有專家進(jìn)一步建議：食品安全實行以風(fēng)險評估為基礎(chǔ)的科學(xué)管理。以往這方面我國還處于“缺位”狀態(tài)，但未來的食品安全應(yīng)該是建立在風(fēng)險評估基礎(chǔ)上的預(yù)防性管理體系，我國也應(yīng)該有專門部門進(jìn)行食品安全預(yù)警，評估危害及程度，并向媒體和公眾發(fā)布權(quán)威信息。

　　可喜的是，我國風(fēng)險評估機(jī)制和體系已經(jīng)開始建設(shè)；同時，國家已經(jīng)在著手重新制定食品安全方面的追責(zé)懲罰制度。